A propósito de que por estos días continúan en nuestro país las presentaciones relativas a la “Ley 167 del Sistema de Atención a las Quejas y Peticiones de las Personas”, y por el interés que ha despertado su contenido en la población, compartimos con nuestros lectores otro trabajo referido al tema y que viene a engrosar los ya publicados anteriormente referidos al mismo.
Nota del Coordinador
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Introducción al tema
La atención a la población constituye una prioridad de nuestro Estado socialista de derecho y justicia social, destinada a garantizar el efectivo ejercicio de los derechos de queja y petición (Constitución de la República de Cuba, 2019, Arts. 1, 10, 61, 200-b). Por sus características, deviene en mecanismo esencial para la protección de los derechos ciudadanos, acorde con lo establecido en la Constitución de la República, las leyes y demás disposiciones normativas vigentes.
Además, esta actividad constituye valiosa fuente de información, a través de la cual es posible identificar buenas y malas prácticas, dificultades y errores en la gestión institucional; por ello, potencialmente se convierte en instrumento para transformar concepciones y métodos de trabajo, procurando elevar la efectividad en el cumplimiento del objeto o encargo social de las organizaciones o entidades.
Esto es así porque cada queja o petición que manifieste una persona, exige ser valorada con profundidad, indagar sobre la procedencia y veracidad del asunto y, en aquellos casos en los que se identifiquen deficiencias, se han de formular pronunciamientos sobre posibles causas y condiciones, proponer medidas correctivas, preventivas o ambas.
La aprobación y promulgación de la “Ley 167 del Sistema de Atención a las Quejas y Peticiones de las Personas”, primera disposición con rango de ley en el país en regular este tema, viene a materializar el principio de reserva de ley y, en consecuencia, colma el vacío normativo existente ante la inexistencia, desde la Constitución de 1976, de la correspondiente norma de desarrollo sobre el ejercicio de los derechos de queja y petición.
Al mismo tiempo, tanto la Ley como su Reglamento (Ley 167/2024; Decreto 112/2024) refuerzan la premisa de lograr una administración pública transparente, ágil, eficaz y eficiente, en correspondencia con los Lineamientos 195 y 201 de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución (2021-2026), así como el Objetivo de Trabajo No. 16 de la Primera Conferencia Nacional del Partido Comunista de Cuba (PCC).
Algunas consideraciones sobre los derechos de queja y petición
Existen diferentes posturas relativas a la denominación del derecho que tiene toda persona de dirigirse a un órgano a formular una petición o a mostrar inconformidad, porque estima que se le ha violado algún derecho o por presuntas conductas irregulares de las autoridades, directivos, funcionarios y empleados del Estado; así como por las personas naturales o jurídicas no estatales que prestan servicios públicos, realizan alguna función pública o ejercen potestades públicas, y el sujeto se encuentra en desacuerdo con el tratamiento ofrecido por ellas.
Una mirada a la vigente Constitución de la República de Cuba, permite advertir que se reconoce esta institución jurídica en su Artículo 61 cuando señala que las personas tienen derecho a dirigir quejas y peticiones. Por tanto, se colige que como su precedente (Constitución de 1976), el constituyente cubano concibió la petición y la queja como derechos autónomos.
Respecto a las quejas, atendiendo a su esencia y al ámbito en el que se regulan, existen varios tipos. En nuestro ordenamiento jurídico se identifican la de naturaleza constitucional o administrativa y la procesal. La primera, que es la que aquí interesa a partir de lo que presentamos, consiste en el derecho que tiene el individuo, de reclamar sus derechos ante su presunta lesión y, a dicha reclamación, la autoridad competente debe ofrecer respuesta en el periodo que establece la ley. En cambio, la queja procesal se manifiesta en la materia penal como un recurso con el que cuenta el imputado, el tercero civilmente responsable, la víctima o el perjudicado, sus defensores o representantes legales, contra las actuaciones o resoluciones de la autoridad actuante que estimen ilegales o infundadas.
Con base en la experiencia acumulada en la atención a la población en el país, así como a la postura asumida por el constituyente cubano, que optó por distinguir entre quejas y peticiones –cuestión que desde el punto de vista metodológico y estadístico nos parece conveniente–, la reciente Ley que desarrolla el Artículo 61 del texto constitucional, desde sus primeros preceptos se ocupa de definir ambos conceptos como institutos autónomos.
Conforme a sus postulados, en la realidad jurídica patria “se entiende por queja la comunicación por la que una persona manifiesta su insatisfacción o inconformidad con una actuación o situación en el ámbito de la actividad de los órganos, organismos, entidades, directivos, funcionarios y empleados del Estado, que implica una afectación” (Ley 167/2024, Art. 2). Además, también pueden referirse a la prestación de servicios públicos o el ejercicio de funciones o potestades públicas por parte de cualquier otra persona natural o jurídica. En cambio, “se entiende por petición la solicitud formulada ante el órgano o autoridad mediante la que se interesa una pretensión determinada” (Ley 167/2024, Art. 3). Por tanto, se peticiona respecto a lo que no se tiene y se establece queja frente a un derecho presuntamente lesionado, concibiéndose como dos instituciones independientes, a tenor de su contenido esencial o la causa que motiva su ejercicio por parte de los sujetos activos o protegidos.
No obstante, fue claro el legislador cuando especificó en la Ley que, aunque a través del ejercicio de los derechos de queja y petición se pueden expresar demandas de todo tipo, no se deben tramitar como queja los casos que tengan previstas la vía extrajudicial o judicial para la reclamación de los derechos vulnerados (Ley 167/2024, Art. 2.3). De este modo se evita desnaturalizar este instituto jurídico y establecer mecanismos paralelos para garantizar el efectivo ejercicio de un derecho, que bien pudiera dar lugar a pronunciamientos contradictorios y conflictos de competencia.
Los derechos de queja y petición se configuran, no solo en virtud del requerimiento del sujeto que ha sufrido la presunta afectación a derechos o intereses legítimamente tutelados, toda vez que la relación que se define a partir de su interposición o ejercicio no es unidireccional; se requiere, además, de la respuesta del ente al cual se presentó la queja o petición. Esa respuesta, debidamente razonada, debe contener la manifestación de voluntad de la institución u organización que, supuestamente, ha vulnerado el derecho, interés de la persona o es competente para satisfacer su pretensión (Pérez y Colina, 2012, p. 404).
De asistir razón al promovente o resultar procedente su pretensión, se han de adoptar las medidas oportunas para reconocer el derecho, restituir, reparar o indemnizar, según corresponda. De ahí que la atención a la población, en tanto mecanismo institucional garantista del ejercicio de estos derechos, también facilite la interacción sinérgica entre las actividades, actores, destinatarios y/o beneficiarios de los procesos y, en consecuencia, su contenido va más allá del ejercicio de la recepción de quejas, peticiones y la oportuna respuesta a las personas.
La respuesta debe estar acompañada, siempre que le asista razón al promovente, de las medidas adecuadas para reconocer el derecho reclamado y restituirlo al estado anterior de su vulneración o, de no ser posible, hacer efectiva la correspondiente indemnización. En cualquier caso, la respuesta debe contener las orientaciones que indiquen a la persona cómo solucionar el problema o qué hacer para encauzarlo, de manera que se asegure la afectiva realización de los derechos de queja y petición.
La atención a la población como garantía de los derechos de queja y petición en Cuba. Breve reseña evolutiva
La doctrina constitucional señala que, con el objetivo de la protección de los derechos, existe una triada indispensable: primero, su reconocimiento, luego su condicionalidad material y, por último, el establecimiento de garantías. De ahí que la consagración de los derechos en los textos constitucionales exprese una condición necesaria e inicial para su ulterior disfrute, pero no es suficiente. Su ejercicio reclama el establecimiento de condiciones, instituciones y mecanismos que propicien su efectiva realización.
La experiencia histórica demuestra que el reconocimiento de los derechos por sí solo no evita el que sus titulares, en ocasión de ejercerlos, puedan apreciarlos disminuidos, amenazados o vulnerados. Ante tales posibilidades, resulta imprescindible el aseguramiento de aquellas condiciones que provienen del orden político, económico y social; es decir, las reales y efectivas condiciones que en el orden material existen para desarrollar esos derechos. Al mismo tiempo, hay que dotarlos de las garantías necesarias para su ejercicio real y para su defensa jurídica en caso de que sean vulnerados.
Bajo esta mirada, el derecho de queja tiene un carácter orgánico y multifacético, a la par que un derecho autónomo, también representa un instrumento para la reclamación de otros derechos presuntamente lesionados. De ahí que en nuestro país, y coincidiendo con varios investigadores del tema, la queja se ha manifestado como una institución esencial en la protección de los derechos ciudadanos, constituyendo un instrumento para la reclamación de derechos e intereses legítimos de carácter constitucional u ordinario, que se expresa no solo a través de la acción del individuo, manifestando su inconformidad ante una medida determinada, sino que tiene como objetivo, la reivindicación y la defensa del derecho lesionado.
La mayoría de las instituciones, entidades y organismos del país tienen una oficina, estructura o unidad organizativa encargada de atender las quejas y peticiones de las personas y a emitir una respuesta y/o solución en el menor tiempo posible. Según la Constitución y las normas de desarrollo, las autoridades, directivos, funcionarios y empleados del Estado están obligados a ofrecer las respuestas oportunas, pertinentes y fundamentadas a estos asuntos.
También tienen esta obligación las personas naturales o jurídicas no estatales que prestan servicios públicos, realizan alguna función pública o ejercen potestades públicas, acorde a su encargo u objeto social («Constitución de la República de Cuba», 2019, Art. 61; Ley 167/2024, Art. 1; Decreto 112/2024, Art. 2).
La atención a la población, entendida como la tramitación a las quejas y peticiones de las personas, resulta una actividad trascedente y se potencia desde las directrices que plantea el Modelo Económico y Social Cubano de Desarrollo Socialista. Ello se confirma, unido a lo que ya se ha expuesto desde la perspectiva constitucional, con la invariable decisión del PCC, del Estado, el Gobierno, los Organismos de la Administración Central del Estado (OACE) y Organizaciones Superiores de Dirección Empresarial (OSDE), de prestar la máxima atención y ofrecer solución a las quejas y peticiones de las personas.
¿Cómo llegamos hasta la “Ley 167 del Sistema de Atención a las Quejas y Peticiones de las Personas”?
A partir de 1959, la compañera Celia Sánchez Manduley se dio la tarea de atender los planteamientos y preocupaciones del pueblo. En el año 1962 se constituyó en el equipo auxiliar de la Presidencia de la República y del Consejo de Ministros, el intitulado Departamento de Correspondencia, antecedente histórico de la actual unidad organizativa para la Atención a la Población con sede en la Presidencia y el Gobierno de la República. En 1986 se crearon los departamentos de atención a la población en diversos OACE y entidades subordinadas a todo lo largo y ancho del territorio nacional.
En el año 1990 se emitió una Carta Circular del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros para regular esta actividad. La misma fue derogada en 2010 y entró en vigor el Decreto-Ley 272 de la Organización y Funcionamiento del Consejo de Ministros. Esta disposición jurídica, en su Artículo 40 estableció la debida atención a los planteamientos de la población por el Gobierno, los OACE, las administraciones y las Asambleas locales del Poder Popular, con el fin de dar pronta y eficaz respuesta a las quejas y peticiones.
En agosto de 2010, la VII Legislatura de la Asamblea Nacional de Poder Popular (ANPP), reunida en su V Período Ordinario de Sesiones, encargó al Consejo de Estado la confección de un proyecto normativo de rango superior para regular la atención a las quejas y peticiones de las personas, mandato en el que se trabajó sin lograr un resultado definitivo. En consecuencia, al promulgarse la Constitución de 2019, se incluyó en el cronograma legislativo, la elaboración de la ley de desarrollo de los derechos de queja y petición, para lo cual se creó, el 23 de octubre de 2021, un Grupo de Trabajo Temporal (GTT) dirigido por el Ministro de Justicia. De ahí que, trascurrido más de una década de aquel encargo al Consejo de Estado y cerca de cinco décadas desde la promulgación de la Constitución de 1976, se cumple con el mandato constitucional y la Ley 167/2023 y su reglamento, vienen a reforzar estos derechos, delinear sus contornos (definición, contenido y alcance) y a uniformar el procedimiento que asegure su mejor realización.
Este GTT contó con representantes del Comité Central del PCC, la Oficina de Atención a la Población del Palacio de la Revolución, la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP), la Contraloría General de la República (CGR), el Tribunal Supremo Popular (TSP), la Fiscalía General de la República (FGR), el Ministerio de Salud Pública (Minsap), el Ministerio de Comunicación (Mincom), el Ministerio de las Fuerzas Armadas Revolucionarias (Minfar), el Ministerio del Interior (Minint), la Organización Nacional de Bufetes Colectivos (ONBC), el Ministerio de Educación (Mined), el Ministerio de la Agricultura (Minagri), el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS); las Facultades de Derecho, Comunicación Social y Economía de la Universidad de La Habana y el Gobierno de La Habana.
Como parte del estudio de Derecho comparado, se analizaron legislaciones de la región de América Latina, Europa y Asia, sobre el sistema de atención al ciudadano (Argentina, Chile, México, Uruguay, Ecuador, Bolivia, Venezuela, Perú, España, Reglamento de la Unión Europea, Rusia, China y Vietnam) y se bebió de la fuente del nuevo constitucionalismo latinoamericano. Además, se tuvieron en cuenta las normas infraconstitucionales (aprobadas y en vía de aprobación en el país) relacionadas con los derechos de queja y petición de las personas; atendiendo a las peculiaridades para su tramitación y efectiva realización.
De lo anterior se revela la importancia del estudio y dominio de un importante número de disposiciones normativas que tienen conexión con la tramitación de los derechos de queja y petición, en función de la correcta interpretación y aplicación de la Ley 167 y su Reglamento.
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En una próxima entrega y con el Objetivo de seguir Pensando el Derecho, estaremos acercándonos a las Particularidades de la Ley y el reglamento del Sistema de Atención a las quejas y peticiones a las personas.
